잘못 손대면 집값 뛴다…"땅 '호적 바꾸기' 이렇게"
모든 땅에는 '용도'가 정해져 있다. 주택을 건축할 수 있는 땅, 상업용 건물을 지을 수 있는 땅이 따로 있다. 두가지 이상의 용도를 함께 갖고 있는 땅은 없다. '용도지역제' 때문이다. 하지만 일제강점기에 시작된 '용도지역제'가 지금 시대에 맞느냐는 논란이 이어져 왔다. 대선 기간에도 도마에 올랐다. 서울시는 아예 전면 개편을 공식화했다. 수술대 오른 '용도지역제' 어떻게 바꿔야 할까.
[[MT리포트]88년된 용도지역제 수술대 오른다(下)]
'용도지역 개편=용적률 상승' 금물…"공공기여 확대 병행돼야"
서울시가 지난달 3일 그간 서울 전역에 일률적·정량적으로 적용했던 최고 35층 높이 기준을 삭제하고 새로운 스카이라인 기준을 마련한다고 밝혔다. 서울 송파구 롯데월드타워 서울스카이에서 바라본 한강변 아파트단지./사진=-뉴스1서울시내 다수의 주거지역은 이미 대형 상권이 형성돼 다수의 상업용 건물이 들어섰다. 반대로 상업지역에 주상복합이라는 형태로 주택이 들어선 경우도 흔하다.
토지는 기본적으로 용도지역을 가져야 하지만 현행 제도의 구분은 수많은 경우의 수를 고려하지 못한다는 지적이다. 전문가들도 용도지역제도를 개편해야 한다고 한목소리를 내고 있다. 다만 용도를 바꾸고 무조건 용적률을 올려주는 식의 개편은 금물이라고 지적했다. 용도를 바꾸는 것은 땅의 호적을 바꾸는 일이고 이는 땅값에 직결되는 만큼 신중해야 한다는 것이다.
◆용도지역 바꾸긴 해야 하는데...어떻게 하느냐가 문제
용도지역제도를 바꿔야 한다는 생각은 대다수가 공유하고 있지만 문제는 어떻게 바꾸냐다. 전문가들은 제도 변경이 모든 토지의 용적률 상승이나 무분별한 개발의 신호가 돼서는 안된다고 지적했다.
남진 서울시립대 도시공학과 교수는 "상업지역으로 용도가 바뀌어 이익을 보는 불특정 토지소유자들과 시가 유착된 것으로 오해받을 수 있다"라며 "개발할 곳과 보존할 곳을 구분하고 규제를 받는 지역에 대해서는 지자체가 손실을 보전해주거나 용도제한을 풀어주는 방식 등을 도입해 시민을 설득할 수 있을 것이다"라고 말했다.
박합수 건국대학교 부동산대학원 겸임교수는 "객관적이고 합리적인 기준을 만들지 않으면 엄청난 민원과 특혜시비가 불거질 수 있다"라며 "다양한 논의와 연구 용역, 공청회 등 시간을 두고 준비해야 한다"라고 지적했다.
한편 용도 변경으로 생기는 개발 이익을 정부가 환수하는 방안도 필요하다는 의견도 있다. 김현수 단국대 도시계획부동산학부 교수는 "유연한 용도지역제도가 모든 지역의 용적률을 500%로 올려주겠다는 의미가 아닌 만큼 시장이 과도한 기대 갖지 않게 해야 한다"라며 "토지의 용도가 바뀌어 용적률이 올라가면 확실하게 공공기여를 하도록 해야 한다"라고 강조했다.
이승주 서경대 도시공학과 교수는 "용도 지역이라는게 땅값·집값과 직결되는 만큼 변경으로 발생하는 개발 이익을 시가 적극적으로 회수하고 활용할 방안도 마련해야 한다"라며 "용도지역 변경에 따라 이익이 한쪽으로 쏠리지 않도록 치밀한 조정이 필요할 것이다"라고 지적했다.
권대중 명지대 부동산학과 교수는 "지자체가 용도 변경에 앞서 토지를 일부 수용하고 용도 변경으로 발생하는 주변 지가 상승도 규제해야 한다"라며 "수용에 따른 비용은 용도 변경으로 발생한 개발 이익을 지자체가 가져가는 식으로 진행하면 민원, 개발 이익 쏠림 현상 등도 해소할 수 있을 것"이라고 제안했다.
"공감은 하지만…" 서울시 용도지역 개편에 조심스러운 국토부, 왜?
'2040 서울도시계획안'에서 제시된 '비욘드조닝(Beyond Zoning)'에 관련한 정부와 서울시의 논의가 이달부터 시작된다. 정부는 법에서 정한 용도지역제를 일부 지역의 상황만을 반영해 폐지할 수는 없다는 입장이다. 다만 서울의 특수성을 고려한 탄력적 운영의 필요성에 대해서는 공감했다.
5일 국토부에 따르면 서울시가 제시한 '비욘드조닝'과 관련해 국토부는 이달 중 서울시와 협의를 시작할 방침이다. '비욘드조닝'은 서울시가 새롭게 준비하는 용도지역 체계다. 현재 용도지역제도는 도시공간을 주거·상업·공업·녹지지역으로 구분하고 이에 따라 건축물 종류, 높이, 개발 밀도 등을 엄격히 규제하고 있는데 서울시는 이 제도를 개편해 자율성을 부여하고 주거·업무·녹지 등 복합적 기능을 배치한다는 계획이다.
국토부 고위 관계자는 "서울시에서 용도지역제 개편 문제를 두고 정부와 협의를 원한다며 접촉해왔다"며 "서울시에서 필요로 하는 부분이 있겠지만 서울 외 지역과는 상황이 다를 수 있어 이를 두고 이달 중 협의를 할 예정"이라고 말했다.
용도지역제는 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)'으로 규정돼 있어 이를 개편하기 위해서는 법 개정이 필수다. 서울시가 국토부와 논의하려는 이유도 이 때문이다.
국토부도 용도지역 체제 개편을 중심으로 한 도시계획제도 개선 연구 용역을 발주하고 전문가 협의회를 여는 등 용도지역 체제 개선의 필요성은 인지하고 있다. 그러나 국토계획법은 서울 외에도 중소도시를 포함해 전국적으로 적용되는 만큼 개정 논의는 조심스럽다는 입장이다. 다만 서울의 특수성을 고려할 때, 지금보다 유연하게 운영될 필요는 있다는 데는 공감하는 분위기다.
이 관계자는 "서울의 입장은 다르지만, 지방도시 같은 경우 용도가 혼합돼 있으면 도시의 기능과 역할을 제대로 할 수 없게 된다"며 "지역마다 유연성이 필요한 곳이 있고 아닌 곳이 있기 때문에 더 크게, 더 넓게 보고 고민하고 있다"고 말했다.
이에 따라 기존 제도를 유지하면서 특수한 경우에만 탄력성을 갖추는 방안이 논의될 것으로 예상된다. 과거에도 입지규제최소구역을 신설하고 상업지역에 주거기능을 들이기 위해 주상복합을 도입하는 등 용도지역제의 유연한 운영을 위한 시도가 여러차례 있었다.
국토부 도시정책과 관계자는 "법률에 주거·상업·공업·녹지가 규정돼있고 시행령에는 종별로 세분화돼 있지만 그것을 더 세분화하는 것은 지자체 권한"이라며 "용도지역을 어떻게 적용할지에 대한 부분은 전적으로 지자체가 정하는 거라 용도의 자율성이 적다면 조금 더 세분화 할수도 있을 것"이라고 설명했다.
한국이 만든 싱가포르 '마리나베이샌즈' 한국서 볼 수 없는 이유
대부분의 국가에는 한국의 '용도지역제'와 유사한 토지 이용 제도가 있다. 그만큼 토지를 용도에 따라 나누고 규제해야 한다는 생각은 공통된 문제의식이다. 다만 해외에서는 허용된 범위 내에서 용도를 자유롭게 결정할 수 있고 복합적으로 활용하기 위해 특정 지역에서는 유연하게 용도를 조정하고 있다. 최근 한국에서도 일부 완화책을 시도하고 있지만 성과를 내기까지는 더 오래 시간이 걸릴 것으로 보인다.
◆개발할 때 용도를 자유롭게 결정하는 '싱가포르'
싱가포르 마리나 베이 샌즈 호텔싱가포르는 용도지역제도를 적극적으로 활용하는 대표적인 국가다. 싱가포르는 복합용도지역제도인 '화이트존(White Zone·무규제 지역)'을 도입해 토지를 유연하게 운용하고 있다. 1995년 도입된 화이트존은 토지의 허용된 밀도 범위 내에서 개발사업자가 용도를 자유롭게 복합적으로 결정할 수 있는 제도다. 공장 목적을 제외하고 어떤 방식으로든 개발할 수 있다.
쌍용건설이 호텔을 시공해 국내에도 잘 알려진 '마리나베이 개발'이 대표적인 사례로 꼽힌다. 싱가포르는 노후화한 싱가포르항 항만 배후단지를 중심상업지구로 확장해 주거·국제업무·관광·복합단지를 조성하는 개발사업을 진행했다. 이때 허용된 범위 내에서 개발사업자가 용도를 자유롭게 결정할 수 있도록 했다.
싱가포르는 또 BP-W(Business Park-White)존을 2000년 6월에 도입했다. 산업·과학단지에 상업, 주거, 호텔시설을 지어 지역을 복합적으로 활용하는 방안이다. 싱가포르 정부는 이 제도를 통해 개발사업자와 투자자들에게 단지 내 토지의 유연한 사용을 권장하고 있다.
국토교통부에서는 2014년 당시 박근혜 대통령에 대한 업무계획 보고에서 싱가포르의 화이트존과 유사한 '입지규제최소지구(가칭)'을 도입하는 방안을 담았다. 2020년에는 3기 신도시에 화이트존을 지정하기도 했다. 그러나 일부 지역의 계획에만 활용되거나 소규모 지역의 상권 조성에만 지정되는 수준에 그쳤다.
◆하나의 구역 안에 굴곡진 스카이라인을 볼 수 있는 '일본'
일본 도쿄 도청사 전망대에서 후지산이 보이는 도심 전경 /사진=김유경일본은 도심 개발을 위한 엄격한 규제를 적용하고 있다. 하지만 미이용 용적률 활용해 규모에 따른 용도 제한 해제 등 여러 완화책도 시행 중이다. 용적률을 이전할 수 있도록 하는 '특례용적률적용구역' 제도가 대표적이다. 도시계획으로 적용구역을 지정한 후 인접한 토지소유자들끼리 동의할 경우 미이용 용적률을 거래·이전할 수 있는 제도다. 일본은 이 제도를 역사적 건축물 보전, 지정구역의 고도이용촉진, 도시재생 촉진 등에 활용하고 있다.
일본은 1998년 도시계획법 개정으로 용도지역 내에서 특별한 용도에 대해 용도제한 규제를 완화할 수 있도록 하는 특별용도지구의 지정이 가능해졌다. 이를 통해 용도지역으로 지정된 곳에서 하나의 규제만을 적용받는 것이 아니라 건물의 규모에 따라 용도가 다른 건물도 들어설 수 있다.
국내에서는 지난해 말 조경이나 용적률 등을 기본 법보다 완화해 적용하는 제도인 '특별건축구역 운영 가이드라인'을 도입했다. 사업별 특성에 맞게 조경이나 건폐율, 용적률, 건축물 높이 제한 등 건축기준을 완화해 특례적용할 수 있도록 한 제도로 일본의 '특별용도지구' 지정과 유사한 형태다. 현재 제도 도입 초기로 가시적인 성과가 나오려면 시간이 더 필요할 전망이다.
출처:네이버부동산
원문:https://land.naver.com/news/newsRead.naver?type=headline&bss_ymd=20220407&prsco_id=008&arti_id=0004729787
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